网彩开放面临资金分配难题 地方利益如何兼顾?

彩票事业是政府主导的筹集资金的手段，筹集到的公益金对社会公益事业有较大的助力作用。1987年彩票以有奖募捐券的名义问世，经过三十年的发展已经成为年销量数千亿元、募集公益金上千亿元的一项事业。同时彩票从业者也有数十万人，社会对彩票的关注度也非常大。特别是电商网站蓬勃发展后，彩票也跻身于网络销售之中，网络售彩成为国内外资本高度关注和炒作的热点。

但彩票网售至今仍未获得批准，所以曾经乱象纷呈的网络售彩被审计部门定义为违规。正是在部分地方彩票机构的违规接入的背景下，监管和主管部门几次发文制止都效果甚微，直到2014年年底全国彩票机构大审计对网站售彩定性后，2015年3月份起网站售彩才开始陆续偃旗息鼓。当然不包括一些销售网点和公司搞的线上交易线下出票的所谓“O2O”彩票交易以及各种私彩。

现在网络售彩何时开禁已经成为一个极热的话题，在互联网发展到影响社会经济各个方面的今天，永远不开放彩票网上销售是不可能的，但是批准利用互联网销售彩票对彩票相关部门并非易事。开展网络售彩实际上改变了彩票的物理形态，打破了目前执行的以省划分彩票销售区域规定，因此引起的与技术、资金归集、兑奖、游戏选择、公益金分配，甚至彩票发行机构的职能变化都是值得认真研究的问题。我们在此先从彩票资金角度，分析一下如果批准网售后需要面对的一些问题。

现行的彩票资金及其管理制度

从广义上讲，彩票销售的每一分钱都算是彩票资金，根据规定彩票资金应全部纳入财政预算管理。但是实际上真正能够纳入财政预算管理的资金远低于全部彩票资金的50%，有些游戏可能达不到20%。

在彩票销售中，有两笔资金是不用即时上缴财政专户，一笔是返奖奖金，这部分占全部彩票资金的50%以上。大奖以外的返奖奖金，一般由销售网点兑付给中奖购彩者，这部分资金有时都到不了彩票机构，因此根本进不了财政专户，即使是掌握在彩票机构手中的大奖奖金，财政也未将其收入，而是由彩票机构向中奖者支付，并按规定扣除中奖者应缴税额，上交税务部门。至于付给彩票销售网点的佣金，大都采取内扣的政策，也就是这7%以上的销售额根本不用交给彩票机构，所以财政也收不到。

真正纳入预算管理的彩票资金主要是两大部分：

一是彩票公益金。不同游戏的公益金提取比例不同，依据销量进行提取，这部分资金由彩票机构按规定比例分别上缴地方财政部门和财政部驻地方专员办。公益金中还有不确定部分，就是弃奖奖金。根据条例规定，弃奖奖金为地方公益金，中央财政将此笔公益金全部交与地方财政，也就是说弃奖奖金是地方公益收入。

二是发行费中真正归彩票机构支配的部分。目前这部分资金要全部交到财政，彩票机构的预算收入基本上就是这部分。另外，省级彩票机构按销售额上交给国家彩票发行机构的资金，以前是省级机构直接交给国家彩票机构，在彩票机构资金全部纳入财政预算管理后，也开始上交给财政部驻省级专员办，然后根据预算由财政部拨付发行机构。这大概就是现行彩票资金较粗略的描述。可能还有一些特定游戏，如视频彩票等，其资金管理还有特殊的政策规定，未实行财政预算管理前的彩票资金分配使用问题与本文关系不大，就不在这里赘述。

网售的前提设定

目前彩票资金的管理都是基于省级机构的发行销售，大部分游戏都是通过网点以纸质彩票的形式销售出去的。彩票资金从网点开始形成，一部分直接由网点以奖金的形式付给中奖者；一部分是网点自己的劳务收入，直接从销售资金中内扣，其他部分按彩票机构规定的结算周期上交给彩票机构，彩票机构再将返奖奖金和调节基金以外的资金上交到财政部门。基本上是从网点到机构，从地方到中央这样一种流程。

彩票通过网站销售不是简简单单增加一种销售渠道的问题。彩票不是商品，彩票在网上销售和商品在网上销售的情况是不尽相同的。商品不管在什么地方销售，其本身物理性状是不会改变的，而纸质彩票作为凭证，或者说是一种兑奖的凭证，恰恰会因为网上销售而改变物理形态，准确来讲是彩票物理性状（纸质凭证）的消失。这对彩票技术系统提出新的要求，技术问题暂不在本文探讨范围内，我们只探讨彩票资金收缴问题。

为讨论这个问题，必须设立几个前提：一个是批准网络售彩要有限制性规定，要由中央级彩票机构搭建系统自主销售，不可能恢复2015年以前有网皆彩的局面。第二个是省级机构不参与彩票网售。第三就是包括地方游戏在内的一部分游戏不参加网络销售。

为什么要假设这些前提？因为倘不如此恐怕网络售彩无法有序开展，互联网售彩须有以上前提作为保证方有可能真正实行。这其中涉及到的技术系统等问题姑且认为已经全部解决好了，于是我们可以来看一看互联网销售对彩票资金收缴分配等方面的影响。

网售资金分配问题浅谈

网上售彩改变了彩票销售的旧有模式。网络是虚拟的世界，网售打破了彩票销售原有的两个区域概念：一个是实体销售站点形成的特定服务辐射区域；一个是以省级行政区域划分的销售区域。

彩票销售站点一般来讲是不允许随便移动的，购彩者也通常都有自己经常光顾的站点。彩票资金也是在站点形成，在省级机构初步分解。销售彩票募集到的公益金由地方和中央平分，公益金就是由省级机构分别上交给地方财政厅局和财政部驻省级专员办，省级公益金由各省级财政分配，中央级公益金由国家财政部进行分配。至于发行费也是地方筹集，上交中央级彩票机构的部分由驻各省财政专员办公室收缴后上交财政部，作为国家级彩票机构的预算收入。

到目前为止，国家级彩票机构是发行管理部门，其收入来自省级彩票机构的上交的部分发行费。一旦网售由国家级彩票机构自行管理，就意味着中央级彩票机构有了自营收入，其募集的公益金和彩票发行费收入都由中央级彩票机构直接收取，不管是直接交国库，还是由驻地财政专员办收缴，都和地方都没有关系了。

于是我们要讨论的问题就摆在了面前，可能会牵扯到我国彩票的发行体制以及中央和地方财政相关政策。

首先是网络售彩对国家级彩票机构的职责权限的影响。新中国彩票正式诞生于1987年，当时的体制就定为中央级主管发行，省级彩票机构负责销售，近年出台的《彩票管理条例》依然是如此规定的。国家级彩票机构主管发行和对省级销售机构进行业务管理，其收入来自省级机构上交的发行费。

而网络售彩使国家级的两个彩票机构有了经营性收入，同时还要行使对省级彩票机构的管理权限，这多少有些利益之间的纠葛。无论是按身份证还是按居住地划分，购彩者都是有省级归属的，因此不管是发行费还是公益金，由国家级彩票机构直接收入并上缴国库都将是一个全新的情况，目前在国内其他行业似乎未见类似做法。如果完全不考虑地方利益，这种做法也许可以成立，但会潜伏下一些不和谐的因素，长久看会存在一定问题。这里就不能不提到彩票的性质。彩票本质上来讲应该是一种募捐，和税收在某种程度上同源，特别是个税和彩票形成的募捐相近，都是来自具体的个体，因此应该考虑个体所在的地方的利益。另外国家级彩票机构有了彩票销售收入，那么地方上交的费用是否要做调整，这也是需要加以考虑的问题。

其次要讨论的是兑奖问题。网络售彩是基于用户管理系统，其特点是购彩者采取实名制，中奖后万元以下的奖金由彩票机构直接通过购彩者账户将奖金付给购彩者，但单注万元以上奖金因为要扣税，因此需要中奖者本人亲自领取。由于网络售彩的特点，购彩者来自全国各地，都到国家级彩票机构来兑奖显然是不现实的。如果根据购彩者身份证所在地或者投注的IP地址将奖金划拨到该省，让中奖者到省级彩票机构去兑奖，也存在一些执行中的难题。用身份证地址和用IP地址来确定购彩者的省份归属的可行性是不明晰的，即使不考虑属地划分问题的可行与否，仅仅一个奖金拨付和中奖检验，就存在不少的麻烦。

奖金拨付的问题和中奖者身份检验密切相关，现在全国联销的大型乐透游戏也有国家级彩票机构和省级彩票机构之间的奖金拨付，但是这种拨付是双向的，就是根据该省中奖情况上交或下拨奖金，由于中奖票的数据在两级机构都能检索到，而且在中奖者未现身兑付奖金之前机构并不知道中奖者的个人信息，因此在资金拨付时不存在和中奖者信息对应的问题。在验奖环节国家级机构不参与，省级机构根据纸质彩票上的信息验证真伪。对中奖者信息保密的责任也全部由省级机构承担，在中奖者到机构兑付大奖之前，销售机构是不掌中奖者信息的。

但是一旦开展网售，购彩者必须实名登记，中奖者中奖即时被彩票机构知晓，因此需在将奖金下拨到省级机构的同时，将中奖者信息告知省级机构。中奖者信息的保密问题更需加强。更为重要的是省级彩票机构在兑付中奖者奖金时如何验证中奖者的中奖信息，仅仅根据一般性验证就予以兑付大奖，从安全性角度看是有瑕疵的。如果对省市开放用户账户系统，使之可以比对验证中奖者信息，又会存在信息安全问题。解决这些问题还需要一定的论证和验证。

其三是网络售彩的公益金收益考虑地方利益。分配原则是根据购彩者身份信息，也可用上网IP地址或者是银行卡开户地等划分省级区域，从理论上讲是可行的，但在实际操作中，尤其是公益金分配环节，依然存在许多问题。现在彩票机构实行的是预算管理，零余额账户，国家级彩票发行机构网售募集的彩票公益金按道理都应上交给中央财政，但一旦上缴到国库后，再按份额分配到各省似乎通道不畅，而如果不上缴财政，直接由两个国家级彩票机构分配到省级机构，恐怕与现在已经实行的彩票机构预算管理相悖。

基于上述问题，开展彩票网售不仅仅需要技术保证，更需要完整的配套政策规定。互联网销售彩票是一个全新的领域，国外彩票界对此大都采取审慎的态度。网络售彩和利用互联网销售商品是截然不同的，彩票的几个特点不应变化，例如国家通过法规确定监管和主管部门，确定发行和销售部门，再例如彩票的凭证特点和彩票不打折不溢价等。彩票不应以一味追求销量为目的，也不能盲目引进竞争机制，更不能像国外博彩业采取发牌等方法来进行网售布局。